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近年來，我國大氣污染治理力度之強以及空氣質量改善速度之快前所未有。隨著藍天保衛戰的深入推進，促進減排的力度和難度都在不斷加大，意味著未來相關措施與技術的投入和成本也將高于以往。在減污降碳協同增效的新形勢下，需要識別較低成本的治理策略和技術路徑，從而推動低社會成本、兼具效率和公平的綜合決策。成本效益分析作為一種政策評估方法，可以幫助決策者權衡公共政策的成本和效益，提供獨立的經濟分析證據。
成本效益分析在空氣質量管理中的國際應用
成本效益分析在公共決策中的應用最早可追溯至19世紀法國的基礎設施項目評估，隨著世界銀行、經合組織和聯合國等國際組織廣泛將其運用于項目評估，歐美國家和地區也相繼在重大環境政策評估時開展成本效益分析。美國政府在1981年要求任何新法規或政策頒布前必須開展成本效益分析來估算此政策所產生的重大成本或經濟影響。
成本效益分析在美國空氣質量管理領域的一項重要應用是對1990年發布的《清潔空氣法案修訂案》的成本和效益評估。主要目的是向政府決策部門和公眾提供公開的、全面的、最新的、經同行評議認可的社會效益和成本的信息，包括公眾健康和福祉以及生態改善效益，以及這一法規對美國宏觀經濟的影響。美國環保局提出評估結果也有助于支持空氣污染治理投資的決策，此外，評估工作本身也具有方法實踐的示范作用。
《清潔空氣法案修訂案》的前瞻性成本效益分析，反映的是法案頒布后實施的，或預期可能實施的減排措施的相關成本與效益，及其對宏觀經濟產生的全局性影響。
成本評估針對的是減排措施和技術的年均直接成本，也就是企業投入減排帶來的成本增量變化，包括減排措施與技術的投入、運營和維護成本等。對直接成本的估算采用了兩種方法，分別是基于設施減排成本的單位成本法和基于優化減排路徑的優化成本法。前者是基于法案要求的特定減排措施/技術要求來計算單位減排成本；而后者則是在特定目標下，基于成本最小化的減排路徑來計算成本，有助于識別更劃算的減排策略。此外，對成本的評估還納入了減排措施經驗積累帶來的學習曲線效應的理念，也就是說，隨著減排措施和技術的推廣和普及，特定技術的成本會逐步降低。
效益評估最主要的部分是健康效益的評估及其價值貨幣化。大量針對環境政策和相關項目的經濟分析結果表明，其帶來的健康效益通常是總效益最重要的組成部分。以美國開展的多次政策經濟評估結果來看，健康效益占到總效益的比例均在九成以上。除健康效益外，評估還對生態效益進行了定量分析，包括近地面臭氧暴露減少帶來的森林、農作物增產效益，降低顆粒物濃度提高的休憩和住宅的能見度的效益以及減少酸沉降帶來的建筑和結構材料損失減少。
成本效益比較的就是減排措施的直接成本，以及減排帶來的健康效益、環境生態效益。美國《清潔空氣法案》及標準修訂經濟分析的多次結果表明，相關法規、政策及標準可帶來的效益往往數倍于成本。以《清潔空氣法案修訂案》前瞻性經濟分析為例，估算年減排成本約650億美元，經濟效益近2萬億美元，其中由避免過早死亡獲得的健康效益占總效益的絕大部分，約1.8萬億美元。對比成本與效益，效益超過成本的30倍左右。
除直接成本與收益外，減排政策也會對宏觀經濟產生一系列相關影響，包括GDP、經濟結構、家庭福祉、就業等。需要強調的是，清潔空氣政策對于宏觀經濟的影響并非只有負面，空氣污染減少可以降低醫療支出，減少過早死亡和發病風險，從而增加勞動力資源。同時，治理措施也會帶來環保領域相關就業機會的增加。
我國空氣質量管理領域應用成本效益分析的挑戰與建議
在空氣質量管理領域開展成本效益分析，對數據和方法本地化的依賴程度很高。例如，在估算健康影響時，需要基于污染物暴露水平和健康終端的暴露反應關系函數；在對過早死亡或疾病等健康影響進行貨幣化時，需要采用統計壽命價值或規避疾病的支付意愿等。
考慮到我國與歐美等發達國家之間存在的諸多差異，類似參數的獲取不能夠直接使用歐美國家的經驗值，而需依賴于大量本地化的科學實證研究成果。在計算減排成本時，我國不同地區、行業與減排措施的單位減排成本相差也很大，并且隨著時間推進和技術發展而產生動態變化。這些關鍵參數的獲取、完善和更新有賴于大量的行業研究與調研工作開展。
由于成本效益評估覆蓋范圍廣，分析方法和步驟復雜，開展跨學科、跨領域的合作至關重要，且對結果進行相應的不確定性分析也必不可少。開展跨學科、跨領域的合作可以在研究方法和數據基礎上博采眾長，以減少不確定性。而在開展不確定性分析時，要對各個分析步驟中重要的不確定性來源和對結果的影響幅度加以識別，并盡可能使用不同的假設和模型方法進行替代分析，將分析結果與主要結果進行比較，以提供置信度和更多的潛在深入研究方向并在后續工作中解決。
（來源：中國環境報）
